本报记者朱海洋

对农民来说，手中的土地和住房由于受诸多因素制约，无法拿来用作贷款的抵押物。今年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确指出要稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。“两权”抵押贷款终于有了政策的支持。而在浙江，“两权”抵押贷款已多有实践和探索。日前，记者亲赴海盐县和乐清市，进行了调查。

“牛棚鸭舍”都能抵押贷款

陆建明原是浙江嘉兴市海盐县青莲生猪专业合作社的社员，以经营生猪养殖、饲料零售为主，2013年猪场被关停后，他先后流转近500亩土地，转型种植业。不久前，搭建新大棚又急需用钱，若是以往，陆建明会急着到处筹资。可这次，他不紧不慢，一证在手，为他贷得了180万元。

陆建明手中的证叫《土地流转经营权证》。在《意见》出台之前，按照法律规定，农村土地属集体所有，不能用于担保抵押。海盐独辟蹊径，从明晰产权入手，通过确权颁证，将土地的所有权、承包权和经营权予以分离。2009年，海盐县组建土地流转与产权交易中心，一来可规范土地流转，并提供一条龙服务，二来“首吃螃蟹”，为流入户办理《土地流转经营权证》，以供其抵押贷款所用。但土地确权颁证是项浩大的工程，对此，海盐采取“根据需求颁证”的做法，即有农户提出贷款需求时再行颁证，不搞全面开花。

有了前端规范化的土地流转审查，金融机构对“土地面积是否准确、土地是否存有纠纷”等忧虑自然化解，为解决贷款难迈出了关键的一步。

海盐农信联社业务管理部总经理姚月勤介绍，在贷款时借款人除了提供《土地流转经营权证》外，还需提供地上附着物情况说明资料、同意放弃地上附着物处置权与经营收入权承诺书，以及发包方同意流转、抵押或转包方同意再流转、抵押的意见书。

对抵押物的价值评估，海盐采取农信联社与经营者协商评估或委托第三方评估。陆建明告诉记者，他的农场当初是先评估396亩土地流转经营权的剩余价值（主要由流转价格、支付价款和租金实际支付剩余期限组成）；另外还评估了80亩钢管大棚、633平方米生产用房、200立方米冷库的价值，这些属于地上附着物的投入及预期收入。“也就是说，流转土地上的‘牛棚鸭舍’都能抵押贷款。”陆建明这样解释。按照“所抵押贷款金额一般不超过评估认定价值的70%”标准，260万元的评估价，陆建明获得了180万元的抵贷金额。银行规定还款期为一年内，所贷款项必须用于农业生产经营、农业开发等。签订抵押贷款合同后，陆建明只需到县里土地流转中心办理抵押登记手续，一周内便可拿到贷款。

倘若一旦借款人无法按时偿还，怎么办？姚月勤介绍，银行可采取两种处置方式，一种是通过发包方再次流转，与后续经营者协商承担贷款责任，另一种是通过法律诉讼解决，由法院通过调解或拍卖处置。

据介绍，为了降低金融机构的经营风险，海盐对土地流转审查十分严格，还建立了“县、镇、村、经营主体”四位一体的土地流转风险保障金，以消除纠纷隐患；银行方面，则加强准入管理，并设定贷款到期日早于流转费缴纳时间半年以上，以便一旦出现贷款风险，可有足够的处置时间。由于土地经营权抵押贷款运行机制日渐成熟，目前海盐另外两家银行也开始涉水这一业务。

农房“死产”变“活钱”

家住乐清市城南街道朋岙村的陈先生，从事服装批发生意多年，因年前备货所需资金额度较大，12月8日，他向当地农商银行申请农房抵押贷款，三天不到，35万元的贷款便顺利到账。而之前，陈先生已办过数次该业务，每次都帮忙解了燃眉之急，他直呼方便高效。

乐清是温州模式的主要发祥地之一，个私经济活跃，农民创业热情高，为了降低农民的融资成本，早在上世纪九十年代后期，乐清便启动农房产权登记，看到这一契机，乐清农商银行率先推出农房抵押贷款业务。此后其它银行纷纷跟进，这一业务很快在乐清推广。

2005年后，由于政策收紧，乐清的农房抵押登记业务一度被叫停。所幸在2009年，考虑到农民融资和经济发展的实际需求，温州同意乐清在进一步加强风险防控的情况下，再度尝试农房抵押登记。

调整后，审批条件更加严格。记者看到，陈先生在申请抵押贷款时，需向银行递交“两证”和“三书”，前者系其房屋所有权证和集体土地使用证，后者则是指“抵押物非唯一住房确认书”、所在村集体“同意抵押物处置证明书”和“处置人不再申请宅基地承诺书”。

农房的价值怎么评估？乐清农商银行风险合规部总经理高燕介绍，一般采取专业房产评估机构估价或自行协商估价等灵活作价方式，抵押率则根据借款人的还款能力、房产变现能力等多个因素确定。为避免重复抵押，乐清市规定，借款人在签订贷款合同后，须向房管登记机构办理抵押登记。

高燕说，对于风险控制，银行有着一系列严格措施。“首先，我们十分重视第一还款来源，比如自有资金、收入来源等，以及把好资金用途关；其次，我们对第二还款来源，即房产变现能力实行差别对待，合理控制抵押率，一般不超过房屋评估价的60%；同时，限定农房只能为产权人本人贷款抵押，不得为他人提供担保。多管齐下来防患风险。”

记者了解到，在乐清，农房抵押贷款年限多设定为最高3年，如今程序已十分简便，最快一日内便可放贷，对一些优质客户，利率也有多种优惠，因此，受到乐清农民广泛欢迎。数据显示，目前乐清市25家金融机构中，有16家开办农房抵押业务，2008年以来已累计发放贷款400多亿元。

一旦发生还贷逾期，怎么办？乐清规定，需要处置抵押物时，需在保证抵押户基本安居所需的前提下，按照“农对农转移、地随房走”的原则处置，受让方不迁移户籍关系，不改变双方集体经济成员身份。目前在法院、房管等部门配合下，乐清的农房流转市场已十分完善。

据介绍，由于审批和风险管控严格，多年来，乐清市的农房抵押贷款逾期率仅在0.3%左右，即使在新一轮担保链绷断风波中，农房抵押贷款平均逾期率也只有0.62%，并且不存在风险传递，因此被银行业普遍看好。

抵押贷款仍有诸多困境

尽管海盐和乐清两地的探索已有多年，但仍面临不少制约。以土地经营权抵押贷款为例，由于海盐当地土地流转租金多为按年支付，因此导致经营权价值偏低，影响融资额度；与此同时，像果树、休闲农庄等产出较慢，常出现资金需求期限与抵押期限不匹配的情况，到了还款期时，经营者常面临筹资难的困境。

对银行来说，一年一付的租金支付方式，加上地面附着物价值的不确定性，无论是自然风险还是市场风险，都有可能直接影响土地流转价值，而这些因素都将给金融机构放贷带来一定风险。

截至目前，海盐联社已发放土地经营权抵押贷款179户，涉及金额近2.4亿元，去年已出现首例不良贷款，经过近一年的处置，这笔涉及247万多的贷款，仅收回5.9万，银行损失超241万。

与土地经营权的抵押贷款类似，当前农房抵押贷款难以运行，其中最大的制约，也就是缺乏法律法规的支持与保护。在实践中，农房普遍无产权证书，其抵押法律效力也受到诸多限制，而之所以能够在乐清实现，则完全是靠地方政策来调整。

但即使在农房流转市场相对完善的乐清，一旦抵押物被处理时，也面临诸多限制，例如：被处置方、受让方、村集体三方权责和利益关系尚未明确，产权移交过程亟待规范。记者了解到，由于经济欠发达区域的农房处置变现困难，为了控制风险，乐清市金融机构普遍不愿接受这些农房作为抵押物，当前农房抵押大多在建成区范围内，致使该利好政策的受惠面受到局限，一些偏远农村的农户经营、农业生产融资仍相对困难。

浙江大学公共管理学院土地管理系教授吴宇哲认为，需尽快明晰土地经营权和农村住房财产权的产权，“如果借款人产生违约，对于土地经营权和农村住房如何处置，目前尚缺乏制度安排。这样的话，银行就不会大规模介入，从而农村土地的资本功能就难以实现。”

在吴宇哲看来，因为农村土地的交易有着“成员权”的限定，简单说，就是只有本村村民才享有权利。只有打破这种分割，让土地作为市场要素“流通”起来，其资本功能才能真正实现。